歐盟在固體廢棄物（包括生活垃圾，工業廢棄物，農業廢棄物，醫療垃圾等）管理方面的工作走在世界前列。歐盟制定的固體廢棄物框架指令（Waste Framework Directive）中，提出明確的廢棄物管理分級策略（Waste Management Hierarchy）：

歐盟廢棄物管理分級策略。本圖摘自《垃圾分類的全球經驗與上海實踐》，澎湃研究所 編著

預防原則是環境管理的普遍原則。垃圾管理先進國家和地區對末端處理帶來的資源損耗、能源損耗和環境破壞風險進行反思，確立了“源頭減量-重復使用-循環利用-其他方式利用-末端處置”的垃圾管理優先序原則，認為應當盡量采取優先序更靠前的手段，并根據這個原則制定垃圾管理政策。

從這一分級管理層級看，我們常說的“回收利用”概念，還需要厘清。

首先，綜合環境效益和經濟效益，應首先考慮在不破壞產品原有整體性、功能性情況下的再利用。這就是源頭減量（Prevention），是指防止或減緩產品、包裝物或其他物料變成固體廢棄物，或使用產生固體廢棄物更少的產品、包裝物，從源頭上減少垃圾產生。

以木桌為例，從設計開始就要結實耐用，因為壞了就會變為垃圾。

近幾年，出現了“二手經濟”、“閑置經濟”、“共享經濟”等一系列新名詞。雖然意思不盡相同，但多少能提高單位產品利用率。如果管理得當，甚至可以從源頭阻止廢棄物產生。其最重要的意義在于，避免廢棄物本身和相應處理所導致的資源和能源的浪費，以及直接和間接的環境健康危害。

第二，一些破舊或損壞的產品，可實現“重復使用”（Re-use）。這是指在產品及其部件、包裝物，變成固體廢棄物之前，就通過回收、清潔、消毒、維修、再分配等操作，使其能夠再次用于同樣的用途或其他用途。

其中一個含義是修復。比如一條桌腿壞了，盡量先采用修復的手段，讓它保持桌子的功能，不要丟棄。另一個含義是二手交換，比如桌子是新的，但有錢人不要了，把它給到需要的人繼續使用。

歐美流行的“慈善商店”，就是這種策略的常見表現形式。這種辦法不破壞原有產品的屬性和功能，對資源、能源、環境及經濟效益都有較好的體現。

第三，對可回收物資，如廢紙、廢塑料、廢舊金屬等，通過物理、化學的手段，將其中物質進行提取和轉化之后，使之成為可生產加工新產品的材料，即“循環利用”（Recycling）。

以木桌為例，在木桌徹底損壞而廢棄后，將其粉碎，作為木材填料，利用了其中的材料，重新進入產品物質循環。

這便是我們日常語境下的“回收利用”，即廢品回收。

第四，有些國家、地區推崇垃圾焚燒發電，也稱為“能源回收”。但這不能稱做“循環利用”（Recycling）。如果滿足一定的能源回收率，則可以成為下一個層級：“能源回收”（Energy Recovery），也被稱為“其他方式利用”（Other Recovery），是指在循環利用之外對固體廢棄物的利用，主要包括從固體廢物中提取物質作為燃料、達到一定能量轉化率的焚燒、利用填埋場沼氣發電等活動。

例如把桌子作為木材粉碎燒掉，就是回收能源。

最后，在目前的技術、現實條件下，即使通過以上廢棄物管理分級策略，減少一定比例的固體廢棄物，但仍需要進行安全處置，即“末端處置”（Disposal），來完成廢棄物管理的最終一步。這包括常見的填埋，以及因發電效率較低而不能被劃入“能源回收”的垃圾焚燒，其背后意義是不再利用或利用效率很低。

早在2008年，歐盟的《廢棄物指令》就對優先序原則做出明確規定，聯合國也將該原則作為垃圾管理的指導方針。在歐盟指令中，如果焚燒項目的能源效率（Energy Efficiency）高于0.65，可歸于“其他方式利用”的層級，否則只能算“末端處置”。

在優先序原則指導下，歐盟2015年出臺的《循環經濟行動計劃》是從源頭到末端的、統一的生活垃圾管理規劃。其中，計劃到2030年，將生活垃圾循環利用和重復使用的比例提高到70%以上。

這意味著，焚燒和填埋等混合垃圾處理方式，比例不能高于30%。也就是說，歐盟將焚燒定位為“源頭減量”和“循環利用”不能完全到位的情況下，而不得已采取的措施，或分類利用之后剩余垃圾的補充手段。

低成本化原則很重要。

焚燒如果排放達標，就可以用于處理廢棄物。但是問題在于，焚燒要真正完全達標（包括廢氣、廢水、飛灰的處理），需要很高的社會成本。比如，焚燒廠建造成本50萬元/（噸·日），運營成本為70元/噸；而廚余堆肥廠的建造成本僅為10萬元/（噸·日），運營成本僅為28元/噸。通常來說，應當優先采用成本更低的方案——何況，垃圾焚燒本身還存在環境風險。

同樣有必要厘清“無害化”這一概念。

很多場景下，我們認為生活垃圾進入填埋場或焚燒廠，就是進行了無害化處理。然而，這一理解并不準確。無害化不能簡單等同于填埋或者焚燒。

無害化是對整個固體廢棄物處理過程的基本要求，即任何環節、方式都應該達到無害化要求，而非只是最終處理過程的代名詞。甚至，如果填埋場和焚燒廠具有相應的環境問題，也不能默認其等同于無害化（處置）手段。

可以看看中國的廢棄物管理法規。目前的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）二審稿中，雖然對“利用”有相應解釋（見百一十八條，第十一項，“利用，是指從固體廢物中提取物質作為原材料或者燃料的活動”），但具體到總則中提出的綜合“利用”，并實現“資源化”利用等原則，并沒有明確解釋，什么才是符合原則的“資源化利用”。

如果按照定義來理解，只要是“利用”的活動中提取了物質作為原材料或燃料就算“（資源化）利用”的話，那作為固體廢棄物管理層級中最下層級的、目前不得不接受的垃圾焚燒，也就成為符合法規原則的“利用”手段。

存在于很多農村地區的小型焚燒爐，由于技術限制，燃燒過程的爐溫無法有效達到、維持在分解二噁英的溫度，在焚燒垃圾的過程中可能產生大量的有毒有害物質，按照《固廢法》的定義也算利用，但顯然既不資源化，也不無害化。

澎湃新聞 作者謝新源系零廢棄聯盟政策主任，劉華系綠色和平資深項目主任